抚顺市人民政府办公室关于 印发《抚顺市行政规范性文件制定和 监督管理办法》的通知

抚顺市人民政府办公室

抚政办〔2024〕24 号

抚顺市人民政府办公室关于

印发《抚顺市行政规范性文件制定和

监督管理办法》的通知

各县、区人民政府，市政府各部门、各直属单位：

《抚顺市行政规范性文件制定和监督管理办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。

                                                                                                                                                                                                                                                  抚顺市人民政府办公室 

2024年9月30日

（此件公开发布）

抚顺市行政规范性文件制定和监督管理办法

第一条  为规范行政规范性文件（以下简称规范性文件）的制定和监督管理工作，提高行政规范性文件的质量，推进法治政府建设，保障公民、法人和其他组织的合法权益，根据有关法律、法规和国务院、省政府相关规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条  本市行政区域内规范性文件的制定和监督管理工作，适用本办法。

法律、法规、规章及国务院、省政府有关文件另有规定的，从其规定。

其他政府和部门公文的制定和监督管理工作，可以参照本办法执行。

第三条  本办法所称规范性文件，是指除政府规章、决定、命令外，由行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

规范性文件包括政府规范性文件和部门规范性文件（含经本级人民政府同意后以部门名义发布）。

第四条  符合下列特征之一的文件属于规范性文件：

（一）行政机关在转发文件时一并提出具体实施措施或补充意见涉及不特定自然人、法人和非法人组织的权利义务的；

（二）行政机关为实施特定行政管理事项，按照公文规范和程序制定且内容涉及行政管理相对人应当具备的条件、提交的材料、遵守的程序等事项的工作规程、办事流程、办事指南等的；

（三）开展专项行动、完成特定任务或者阶段性整顿，明确有关部门工作职责和要求的工作方案、实施方案、应急方案、或应对突发事件的应急预案等，内容有涉及不特定自然人、法人和非法人组织权利义务内容的；

（四）行政机关就有关请示进行批复，并抄送本市其他行政机关要求遵照执行，内容符合本办法第三条规定的；

（五）行政机关在职权范围内对本机关行政处罚、行政许可等进行裁量权细化量化的；

（六）宣布规范性文件继续有效、修改、废止的决定。

第五条  下列文件不属于行政规范性文件：

（一）行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、表彰奖惩、人事任免等文件；

（二）行政机关对直接管理的企事业单位人事、财务、外事等事项制定的文件；

（三）仅对格式文体、报表、会计准则、会计核算制度等技术事项进行规定的文件以及仅下达预算、分配资金、批复项目的文件；

（四）涉及行政管理相对人权利义务但该权利义务不具有确定性，不能直接援引作为行政管理依据的工作意见、部署、方案、要点、规划和发展纲要等文件；

（五）法律、法规、规章已经明确制定程序的技术操作规程、技术标准、技术规范等；

（六）仅公示办事时间、地点等事项的便民通告；

（七）向上级机关报送的请示、报告类文件；

（八）向不相隶属机关商洽工作、询问和答复问题类文件；

（九）成立工作领导小组、协调机构的通知；对小区、地名命名的批复；对具体项目的征地补偿、安置方案等文件；

（十）其他不符合本办法第三条第一款规定的文件。

第六条  市、县（区）人民政府应当加强对规范性文件的监督管理。

市、县（区）人民政府办公机构按照国家公文处理相关规定，负责本机关规范性文件处理工作，并对下级行政机关的规范性文件处理工作进行业务指导和督促检查。

市、县（区）司法行政部门负责本级人民政府规范性文件的合法性审核工作，并在本级人民政府领导下，具体承担规范性文件的备案审查和监督检查等工作。

第七条  各级行政机关应当加强规范性文件管理，建立健全规范性文件起草、审核、发布等相关制度。

第八条  市、县（区）人民政府应当将规范性文件的制定和监督管理工作纳入法治政府建设督察内容，列入法治建设考评指标体系。

第九条  下列单位（以下统称制定单位）可以制定规范性文件：

（一）市、县（区）人民政府及其办公机构；

（二）市、县（区）人民政府所属工作部门；

（三）市、县（区）人民政府依法设立的派出机关。

法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在其法定授权范围内可以制定规范性文件。

除法律、法规另有规定外，临时机构、议事协调机构、部门派出机构、部门内设机构以及前款规定以外的其他机关和组织不得制定规范性文件。

第十条  规范性文件制定主体实行清单制，并根据法律、法规规定和机构改革等情况实行动态管理。

市、县（区）司法行政部门负责审核本级政府规范性文件制定主体资格，形成规范性文件制定主体清单，经本级人民政府同意后向社会公布。

第十一条  制定规范性文件应当加强统筹，控制规范性文件数量。

法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，或者现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复制定规范性文件；对于内容相近的行政管理事项，应当合并制定规范性文件。

上级规范性文件没有明确要求的，一般不制发配套规范性文件，不得以贯彻落实、督查考核等名义擅自要求下级制发配套规范性文件。

第十二条  规范性文件不得规定下列内容：

（一）增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；

（二）设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；

（三）违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；

（四）超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；

（五）违法规定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件；

（六）其他应当由法律、法规、规章规定的事项。

第十三条  制定规范性文件一般应当履行下列程序：

（一）评估论证；

（二）征求意见；

（三）合法性审核；

（四）集体审议决定；

（五）向社会公开发布。

因预防、应对和处置突发事件，保障公共利益；执行上级机关紧急命令和决定，施行临时性措施；需要立即制定规范性文件的，经制定单位主要负责人批准，可以适当简化除合法性审核和集体讨论以外的程序。

第十四条  政府规范性文件一般应当由实施单位负责起草；涉及两个以上实施单位的，由主要实施单位牵头起草，其他实施单位应当配合。对实施单位或者主要实施单位存在争议的，由本级人民政府指定。

部门规范性文件应当由部门相关机构负责起草，涉及两个以上部门职能的应当联合起草，并明确牵头部门。

第十五条  起草单位应当对规范性文件制定的必要性、可行性、合法性进行全面论证，并对拟规定行政措施的预期效果和影响进行评估，并将论证、评估情况和结论在起草说明中载明。

规范性文件的内容涉及重大制度调整、重大公共利益、与社会公众切身利益密切相关等事项，可能引发社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，起草单位应当按照规定进行风险评估。

制定市场准入和退出、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规范性文件，应当进行公平竞争审查。

第十六条  除依法需要保密的情况外，规范性文件起草单位应当按照有关规定履行向有关单位和社会公众征求意见、第三方评估、听证等工作程序。

向社会公众征求意见应当采取政府网站或者其他便于公众知晓的方式公开进行，期限一般不少于30日，法律、法规另有规定的，从其规定。

第十七条  起草单位应当对征集提出的意见予以研究处理，并向规范性文件合法性审核、制定单位说明意见采纳情况。

有关单位对起草的规范性文件存在分歧意见的，起草单位应当进行协调；经协调仍存在分歧意见的，应当报请制定单位协调处理。

第十八条  起草规范性文件，应当进行合法性审核，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核；规范性文件未经合法性审核或者经合法性审核不合法的，不得提交制定单位集体审议。

两个以上单位联合起草的，由各单位就其职责事项分别进行合法性审核。

政府规范性文件，应当先由起草单位合法性审核机构进行审核，再由政府合法性审核机构进行审核。

第十九条  起草单位送审规范性文件，应当报送下列材料：

（一）提请合法性审核的函；

（二）拟发布规范性文件的会议纪要、领导批示等；

（三）规范性文件送审稿；

（四）起草说明，包括规范性文件制定的必要性、依据，拟解决的主要问题以及采取的主要措施，评估论证情况等；

（五）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章和政策规定，并附具体内容引用依据对照表和文件；

（六）征求意见和采纳情况、分歧意见协调处理情况的汇总材料；

（七）起草单位合法性审核意见、公平竞争审查意见、听证笔录、集体讨论记录等其他需要的材料。

第二十条  合法性审核机构应当对起草单位送审材料的完备性、规范性进行审核，对不符合本办法第十九条规定的，应当一次性告知起草单位在规定时间内补充。逾期未提交补充材料的，合法性审核机构可以将送审材料退回起草单位。

第二十一条  对规范性文件草案的合法性审核包括以下方面：

（一）制定主体是否合法；

　　（二）是否超越制定机关法定权限；

　　（三）内容是否符合宪法和法律、法规、规章以及有关政策规定；

　　（四）是否违反本办法第十二条的禁止性规定；

　　（五）是否违反规范性文件制定程序；

　　（六）其他按照法律、法规、规章和国家、省有关规定需要审核的事项。

第二十二条  合法性审核机构进行合法性审核，可以采取下列方式：

（一）书面审核；

（二）要求起草单位进行说明；

（三）实地调查研究；

（四）通过召开座谈会、论证会、书面征求意见或者公开征求意见等形式听取有关方面的意见；

（五）组织法律顾问、公职律师、专家进行法律咨询或者论证；

（六）其他有利于提高合法性审核质量的方式。

第二十三条  除本办法第十三条第二款规定情形外，规范性文件合法性审核时间一般不少于3个工作日，最长不超过10个工作日；审核过程中的征求意见、咨询论证以及需要起草单位补充说明情况、提供材料等时间不计算在内。

第二十四条  规范性文件经合法性审核后，审核机构根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。

规范性文件草案存在合法性问题，审核机构认为有其他符合法律、法规、规章或者国家政策要求的处理方式的，可以在审核意见中提出建议，由制定机关研究确定。

规范性文件内容涉及探索性决策事项，法律、法规、规章和国家政策尚无明确规定的，审核机构可以在审核意见中明示法律风险，提交制定机关研究决定。

第二十五条  起草单位应当对审核机构出具的合法性审核意见进行研究，根据合法性审核意见对规范性文件进行必要的修改或者补充；起草单位未完全采纳审核机构意见的，应当及时与审核机构沟通；双方意见不一致的，起草单位应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据，提交制定单位决定。

第二十六条  政府规范性文件应当经本级人民政府常务会议或者全体会议审议决定，部门规范性文件应当经本部门办公会议审议决定。集体讨论情况和决定应当如实记录，不同意见应当如实载明。

第二十七条  规范性文件经审议通过或者批准后，由制定单位的办公机构统一登记，统一编号，统一印发。两个以上制定单位联合制定的规范性文件，只标明主办单位文号，并由主办单位登记、编号、印发。

第二十八条  制定单位应当及时通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等便于公众知晓的方式向社会公布规范性文件文本，不得以内部文件形式印发执行，未经公布的规范性文件不得作为行政管理依据。

规范性文件按照规定需要作政策解读或者翻译的，依照有关规定执行。

对涉及群众切身利益、社会关注度高、可能引起较大争议的行政规范性文件，起草单位应当做好出台时机评估工作，在公布后加强舆情收集，及时研判处置，主动回应关切。

第二十九条  规范性文件应当标注施行日期；确需为公民、法人和其他组织留出必要政策适应调整期的，制定单位应当结合实际确定施行日期。

第三十条  规范性文件应当明确有效期，自施行之日起一般不得超过5年，冠以“暂行”、“试行”的，有效期自施行之日起不得超过2年。

制定机关认为规范性文件有效期届满后需要继续实施的，应当在有效期届满前6个月对文件的实施情况进行评估，认为需要继续施行的，应当重新制发公布；需要修改的，按本办法规定的制定程序办理。

用于废止原有的规范性文件或停止某项行政管理措施制度的规范性文件不适用本条第一款、第二款的规定。

第三十一条  规范性文件评估应当围绕行政规范性文件的合法性、合理性、可操作性及其实施效果、存在问题等方面进行，可以采取文献研究、问卷调查、实地调研、专家咨询、数据分析、案例分析、现场访谈等方法开展。

与企业生产经营密切相关的规范性文件评估，应当充分听取企业和行业协会、商会对有关制度的实施效果评价和完善建议。

第三十二条  规范性文件由制定单位负责解释。规范性文件需要解释的，由规范性文件的起草单位提出解释意见，经制定单位合法性审核机构审核，报制定单位批准后，由制定单位或者由制定单位授权的有关单位公布。

经制定单位批准公布的规范性文件解释与规范性文件具有同等效力。

第三十三条  市、县（区）司法行政部门应当依照权限和程序，对规范性文件进行备案审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。

第三十四条  规范性文件自公布之日起15日内，由制定单位按照下列规定报送备案：

（一）县（区）、乡镇政府规范性文件，报送上一级人民政府备案。其中政府派出机关制定的规范性文件，报送设立该派出机关的政府备案；

（二）部门规范性文件，报送本级人民政府备案。其中有主管部门的法律、法规授权的组织制定的规范性文件，由主管部门报送本级人民政府备案。

联合制定的规范性文件，由主要制定单位按照前款规定报送备案。

政府规范性文件应当依照有关规定报送本级人大常委会备案。

第三十五条  制定单位按照本办法第三十四条规定报送备案规范性文件的，应当报送下列材料：

（一）规范性文件备案报告；

（二）规范性文件正式文本；

（三）规范性文件制定说明；

规范性文件备案报告应当载明规范性文件经有关会议审议、公布情况等内容；规范性文件制定说明适用本办法第十九条除第（一）项之外的规定。

法律、法规、规章及国务院、省政府有关文件对备案材料另有规定的，从其规定。

第三十六条  市、县（区）司法行政部门具体承担本级政府规范性文件的备案工作。

报送备案的文件不属于规范性文件的，司法行政部门不予备案登记，将材料退回，并告知理由；属于规范性文件但备案材料不符合本办法第三十四条规定的，司法行政部门暂缓备案登记，并通知制定单位在5个工作日内补正材料，补正后符合规定的，予以备案登记。

第三十七条  司法行政部门应当按照本办法第二十一条规定，对备案登记的规范性文件进行审查。

对专业性、技术性较强或者疑难、复杂的规范性文件，司法行政部门可以组织法律顾问、公职律师、专家参与备案审查。

第三十八条  司法行政部门审查规范性文件需要有关单位说明情况、提供法律依据、提出意见等协助审查的，有关单位应当在规定的时限内办理并回复。

第三十九条  报送备案的规范性文件存在违反本办法第二十一条规定或者其他明显不当情形的，司法行政部门应当提出备案审查意见，建议制定机关自行纠正，或者提出处理意见报本级政府决定，并通知制定机关。对于制定环节必经程序缺失或者程序履行严重不规范的，应当视情节要求制定单位补充完善相关程序，并在一定范围内进行通报；造成严重不良影响的，应当要求制定单位重新履行制发程序或者撤销，并按照有关规定追究责任。

司法行政部门提出备案审查意见的，制定机关应当自收到意见之日起30日内书面答复处理结果。逾期不答复或者拒不改正的，司法行政部门可以提请本级政府予以撤销。

第四十条  司法行政部门应当通过调阅或者抽查制定单位的发文登记簿和有关文件等方式，对规范性文件报送备案情况进行监督，制定单位应当予以配合。

第四十一条  规范性文件由制定单位负责清理。涉及多个制定单位的，由主要制定单位牵头组织清理。制定单位被撤销、合并或者职权调整的，由继续行使其职权的单位负责清理。

第四十二条  制定单位应当根据全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要，以及法律、法规、规章及有关政策制定、修改、废止情况，对规范性文件进行清理。

第四十三条  规范性文件有下列情形之一的，应当进行修改：

（一）部分内容与现行法律、法规、规章和有关政策不一致或者相抵触，但基本适应经济社会发展需要、有必要继续实施的；

（二）不同规范性文件对同一事项规定不一致的；

（三）作为主要制定依据的法律、法规、规章或者有关政策已经修改的；

（四）国家政策重大调整，部分内容与之不相适应的；

（五）部分内容明显不适应经济社会发展要求的；

（六）部分内容的程序性、可操作性不强，需要予以细化和完善的；

（七）其他应当修改的情形。

第四十四条  规范性文件有下列情形之一的，应当予以废止：

（一）主要内容与现行法律、法规、规章或者有关政策相抵触的；

（二）主要内容已被新制定或者修订后法律、法规、规章或者有关政策覆盖的；

（三）作为主要制定依据的法律、法规、规章或者有关政策已经废止的；

（四）主要内容不适应经济社会发展需要的；

（五）其他应当废止的情形。

第四十五条  规范性文件有下列情形之一的，应当宣布失效：

（一）有效期已满的；

（二）作为主要制定依据的有关政策已经失效的；

（三）调整对象已经消失的；

（四）工作已完成、不需要继续存续的；

（五）其他应当宣布失效的情形。

第四十六条  规范性文件修改、废止程序按照本办法规定的制定程序执行，可以根据实际适当简化第十五条、第十六条规定的程序。

规范性文件因行政管理需要仅作文字表述、管理部门名称调整等不涉及实体内容的简易修改的，由实施单位依照本办法第十八条规定完成合法性审核后，由制定机关主要负责人签发，并依照本规定第二十八条规定重新公布。

规范性文件依照规定重新公布的，应当报送负责监督的司法行政部门备案。司法行政部门发现重新发布的规范性文件存在合法性问题的，应当及时提出意见，制定单位应当及时处理。

第四十七条  清理后保留、修改、废止、失效的规范性文件目录，应当由制定单位向社会公布，并同时公布调整后的规范性文件文本。

第四十八条  司法行政部门可以适时组织规范性文件合法性审核评查，采取交叉评查、书面评查等方式，对规范性文件的合法性审核、备案及清理情况效果等进行评查并视情进行通报。

第四十九条  违反本办法规定，造成严重后果或影响的，依纪依法追究有关人员责任。