按照市政府立法计划安排，市自然资源局拟提请以市政府规范性文件的形式发布《抚顺市土地储备管理办法》。为进一步增强立法的科学性和民主性，广泛听取社会公众意见，按照立法程序，现对拟制定《抚顺市土地储备管理办法》向社会各界征求意见。有关单位和各界人士如有意见，可在2026年2月5日前，通过信函、传真或者电子邮件方式将意见反馈给市自然资源局。
通信地址：抚顺市顺城区临江路东段振兴大厦A座920室（市自然资源局法规科）
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附：《抚顺市土地储备管理办法》制定和参考依据对照表
抚顺市自然资源局
2026年1月5日
| 《抚顺市土地储备管理办法》制定和参考依据对照表 | ||
| 内容 | 制定和参考依据 | |
| 1 | 第一条 （目的依据）为了加强土地储备管理，规范土地储备行为，根据《中华人民共和国土地管理法》《土地储备管理办法》等有关法律法规，结合本市实际，制定本办法。 | |
| 2 | 第二条 （适用范围及土地储备的含义）本市行政区域内的土地储备及其管理活动适用本办法。法律、法规另有规定的，适用其规定。 本办法所称土地储备，是指市、县自然资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。 | 依据：《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第一条第四段 一、严格控制建设用地供应总量 为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。《土地储备管理办法》（自然资规〔2025〕2号 ）第二条 土地储备是指县级（含）以上自然资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用、落实和维护所有者权益，依法取得土地、实施资产管护、组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口自然资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。 |
| 3 | 第三条 （政府及部门职责）市人民政府统一领导全市土地储备工作，市、县自然资源主管部门负责各自行政区域内土地储备工作的管理工作，市、县纳入国家土地储备机构名录管理的土地储备机构,承担土地储备的具体实施工作。市、县财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。 | |
| 4 | 第四条 （计划管理）土地储备实行计划管理。 由市、县自然资源主管部门会同相关部门根据城市建设发展和土地市场调控的需要，结合社会发展规划、土地储备长期计划、年度土地供应计划、地方政府债务限额等因素，合理制定年度土地储备计划。年度土地储备计划内容应包括： 1.上年度末储备土地结转情况（含上年度末的拟收储土地及入库储备土地的地块清单）； 2.年度新增储备土地计划（含当年新增拟收储土地和新增入库储备土地规模及地块清单）； 3.年度储备土地前期开发计划（含当年前期开发地块清单）； 4.年度储备土地供应计划（含当年拟供应地块清单）； 5.年度储备土地临时管护计划； 6.年度土地储备资金需求总量（含专项债需求）。 其中，拟收储土地，是指已纳入土地储备计划或经县（区）级（含）以上人民政府批准，已启动收回、收购、征收等工作，但未取得完整产权的土地；入库储备土地，是指土地储备机构已取得完整产权，纳入储备土地管理的土地。 年度土地储备计划经自然资源主管部门审核通过后，由自然资源主管部门报本级人民政府批准后实施，并提交省自然资源厅备案。 因土地市场调控政策变化等原因，需调整土地储备年度土地储备计划的，按照原审批程序报批、备案。 | 依据：《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第一条第一段 一、严格控制建设用地供应总量 严格控制土地供应总量是规范土地市场的基本前提。只有在严格控制土地供应总量的前提下，才能有效发挥市场配置土地资源的基础性作用，充分实现土地资产价值，提高土地资源利用效率。各级政府必须严格执行土地利用总体规划、城市规划和土地利用年度计划，严格控制新增建设用地供应总量。要抓住经济结构调整的有利时机，把土地利用引导到对存量建设用地的调整和改造上来，优化土地利用结构。《土地储备管理办法》（自然资规〔2025〕2号 ）第五条、第六条 （五）各地应根据城市建设发展和土地市场调控的需要，结合当地社会发展规划、土地储备三年滚动计划、年度国有建设用地供应计划等因素，合理制定年度土地储备计划。年度土地储备计划内容应包括： 1.上年度末储备土地结转情况（含上年度末的拟收储土地及入库储备土地的地块清单）； 2.年度新增储备土地计划（含当年新增拟收储土地和新增入库储备土地规模及地块清单）； 3.年度储备土地前期开发计划（含当年前期开发地块清单）； 4.年度储备土地供应计划（含当年拟供应地块清单）； 5.年度储备土地临时管护计划； 6.年度土地储备资金需求总量。 其中，拟收储土地，是指已纳入土地储备计划或经县级（含）以上人民政府批准，目前已启动收回、收购、征收等工作，但未取得完整产权的土地；入库储备土地，是指土地储备机构已取得完整产权，纳入储备土地库管理的土地。 （六）自然资源主管部门应会同财政部门于每年第三季度，组织编制下一年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报省级自然资源主管部门备案。因土地市场调控政策变化或低效用地再开发等原因，确需调整年度土地储备计划的，土地储备计划应按原审批程序报批、备案。 |
| 5 | 第五条 （储备范围）入库储备标准 （一）储备土地必须符合国土空间规划。存在污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等情况的土地，在按照有关规定由相关单位完成核查、评估和治理之前，不得入库储备。 （二）下列土地可以纳入土地储备范围： 1.依法收回的国有土地。包括因实施城市规划及公共利益需要收回的土地；土地出让等有偿使用合同约定的期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的土地；因单位撤销、解散、破产、产业结构调整、迁移等原因，停止使用的行政划拨土地；公路、铁路、矿场等经核准报废的土地；城镇规划区范围内的无主土地；因闲置等原因须依法收回的土地；因采煤造成的沉陷区及影响区范围内的土地；其他依法收回的国有土地。 2.收购的土地。包括低效用地、原土地使用权人主动申请政府收储以及用地单位因自身原因需要收储的土地。 3.行使优先购买权取得的土地。 4.已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地。包括因实施国土空间规划和城市更新进行成片开发，或者其他公共利益需要征收集体土地。 5.其他依法取得的国有建设用地。 | 《中华人民共和国土地管理法》第五十八条 有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权： （一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的； （二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的； （三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的； （四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。 依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《土地储备管理办法》（自然资规〔2025〕2号 ）第七条、第八条 （七）储备土地必须符合国土空间规划。存在污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等情况的土地，在按照有关规定由相关单位完成核查、评估和治理之前，不得入库储备。 （八）下列土地可以纳入储备范围： 1.依法收回且原使用权已注销的国有建设用地； 2.收购的国有建设用地； 3.行使优先购买权取得的国有建设用地； 4.已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地； 5.其他依法取得的国有建设用地。 入库储备土地必须是产权清晰的土地。土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、产权状况（包括所有权和用益物权、担保物权）等情况进行审核，不得为了收储而损害合法土地权益。对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、应办理原集体土地所有权或国有建设用地使用权等各类不动产权利注销登记手续而尚未办理的土地，不得入库储备。 |
| 6 | 第六条（入库要求） 入库储备土地应当是产权清晰的土地。取得方式及程序不符合规定、补偿不到位、土地权属不清晰、应当办理各类不动产权利注销登记手续而尚未办理的土地，不得入库储备。 存在污染（包括疑似污染）、文物遗存、压覆重要矿产资源、洪涝隐患、地质灾害风险等情况的土地及采煤沉陷区影响区范围内的土地，由相关单位（责任人、土地使用权人）或者土地储备机构及其委托单位完成调查、核查、评估、压覆重要矿产资源审批和治理后，方可纳入储备。已入库的储备土地，确需开展土壤污染风险管控和修复、矿产资源核查、地质灾害评估等相关工作的，由土地储备机构组织实施，或者委托属地人民政府、相关职能部门实施。 | 依据：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十四条 建设项目需要使用土地的，应当符合国土空间规划、土地利用年度计划和用途管制以及节约资源、保护生态环境的要求，并严格执行建设用地标准，优先使用存量建设用地，提高建设用地使用效率。从事土地开发利用活动，应当采取有效措施，防止、减少土壤污染，并确保建设用地符合土壤环境质量要求。《土地储备管理办法》（自然资规〔2025〕2号 ）第八条 （八）下列土地可以纳入储备范围： 1.依法收回且原使用权已注销的国有建设用地； 2.收购的国有建设用地； 3.行使优先购买权取得的国有建设用地； 4.已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地； 5.其他依法取得的国有建设用地。 入库储备土地必须是产权清晰的土地。土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、产权状况（包括所有权和用益物权、担保物权）等情况进行审核，不得为了收储而损害合法土地权益。对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、应办理原集体土地所有权或国有建设用地使用权等各类不动产权利注销登记手续而尚未办理的土地，不得入库储备。 |
| 7 | 第七条 （拆迁补偿）收购土地的补偿标准，由土地储备机构或县（区）人民政府（管委会）与土地使用权人根据土地评估结果等协商，经市、县（管委会）自然资源主管部门和同级财政部门确认后报土地价格集体决策机构审议。 | 依据：《土地管理法》第二条 国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。《土地储备管理办法》（自然资规〔2025〕2号 ）第九条 （九）收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果等协商，经同级自然资源主管部门和财政部门确认。 |
| 8 | 第八条 （部门规章）储备土地不再办理国有建设用地使用权首次登记，不得办理不动产抵押登记。 | 依据：《土地储备管理办法》（自然资规〔2025〕2号 ）第十条 （十）储备土地不再办理国有建设用地使用权首次登记，不得办理不动产抵押登记。 |
| 9 | 第九条 （价值认定）土地储备机构负责理清入库储备土地产权，评估入库储备土地的资产价值。 | 依据：《土地储备管理办法》（自然资规〔2025〕2号 ）第十一条 （十一）土地储备机构负责理清入库储备土地产权，评估入库储备土地的资产价值。 |
| 10 | 第十条 （土地管护）土地储备机构应对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护，建立巡查制度，对侵害储备土地权利的行为要做到早发现、早制止、早处理。对储备土地的管护，可以由土地储备机构按照相关规定选择管护单位。可以采取下列方式进行管护: （一）委托储备土地所在属地人民政府进行管护； （二）委托地块原权属人进行管护； （三）委托其他单位进行管护。 | 依据：《土地管理法》第一条 为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。 |
| 11 | 第十一条 （经费来源）储备土地的管护费用确需财政支出的，按照“一事一议”原则，由土地储备机构按照规定程序报土地议事机构审议，由本级财政列支，计入收储成本；无需财政支出的，可由土地储备机构按程序履行。 | 依据：《国务院办公厅关于规范国有土地使用权 出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号 ）第二条 二、将土地出让收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理 从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。 |
| 12 | 第十二条 （利用方式）储备土地未供应前，需要加以临时利用的，土地储备机构可将储备土地或连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。临时利用使用费用由储备机构依据有资质的评估机构评估结果与使用人协商，经公开发布招租后确定使用单位。 储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。其中，在城市规划区内储备土地的临时使用，需搭建建（构）筑物的，应当依法履行报批手续，不得修建永久性建筑物。 采煤沉陷区及影响区范围内的土地，达到入库标准的，由属地区政府参照执行。采煤沉陷区及影响区范围内的土地无特殊原因可自动续期，原则上，最长续期年限不得超过法定的最高使用年限（工业50年；商业40年；住宅70年） 临时使用期满后，所搭建的临时建（构）筑物由临时用地单位负责清拆清理，将储备土地恢复原状。恢复原状过程中所涉及的任何清拆清理事项均不作补偿。 | 依据：《中华人民共和国土地管理法》第五十七条 建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。 临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。 临时使用土地期限一般不超过二年。《土地储备管理办法》（自然资规〔2025〕2号 ）第十四条 （十四）在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。储备土地的临时利用应报同级自然资源主管部门同意。其中，在城市规划区内储备土地的临时使用，需搭建建（构）筑物的，应当依法履行报批手续，不得修建永久性建筑物。 |
| 13 | 第十三条 （土地前期开发）储备土地应开展必要的前期开发，为政府供应土地提供保障。 储备土地前期开发依法实施，具体工作可以由土地储备机构委托属地人民政府、代建单位、国企平台公司或者具备相关职能的部门负责。土地前期开发工作完成后，由土地储备机构组织验收或者委托专业机构进行验收。 储备土地的前期开发应按照该地块的规划，加强对文物遗存、历史古迹、古树名木等遗产的保护，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。具体工程要按照有关规定，选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设。 | 依据：《土地储备管理办法》（自然资规〔2025〕2号 ）第十二条 （十二）土地储备机构应组织对储备土地开展必要的前期开发，为政府供应土地提供保障。 储备土地的前期开发应按照该地块的规划，加强对文物遗存、历史古迹、古树名木等遗产的保护，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。具体工程要按照有关规定，选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设。 前期开发工程施工期间，土地储备机构应对工程实施监督管理。工程完成后，土地储备机构应按规定组织开展验收或委托专业机构进行验收，并按有关规定报所属自然资源主管部门备案。 |
| 14 | 第十四条 （储备土地供应）储备土地完成前期开发，并具备供应条件后，应纳入国有建设用地供应计划，由自然资源主管部门统一组织土地供应。供应已登记发证的储备土地之前，土地储备机构应首先申请办理不动产注销登记，否则不得供应。 | 依据：《土地储备管理办法》（自然资规〔2025〕2号 ）第十五条 （十五）储备土地完成前期开发，并具备供应条件后，应纳入当地市、县国有建设用地供应计划，由市、县自然资源主管部门统一组织土地供应。供应已登记发证的储备土地之前，土地储备机构应首先申请办理不动产注销登记，否则不得供应。 |
| 15 | 第十五条 （收支管理）土地储备资金收支管理严格执行财政部、自然资源部关于土地储备资金财务管理的规定。由市、县财政部门负责建立国有土地收益基金，主要用于土地储备。土地储备资金通过市、县政府预算安排，实行专款专用。 | 依据：《土地储备管理办法》（自然资规〔2025〕2号 ）第十六条（十六）土地储备资金收支管理严格执行财政部、自然资源部关于土地储备资金财务管理的规定。财政部门从土地出让收入中划出一定比例资金，建立国有土地收益基金，主要用于土地储备，具体比例由各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府确定，并报送财政部和自然资源部备案。土地储备资金通过政府预算安排，实行专款专用。 |
| 16 | 第十六条 土地储备机构应当严格按照规定用途使用土地储备资金，不得挪用。土地储备机构所需的日常经费，纳入政府预算，与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。土地供应后，及时结算土地收储成本。 | 依据：《国务院办公厅关于规范国有土地使用权 出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号 ）第二条 二、将土地出让收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理。《土地储备管理办法》（自然资规〔2025〕2号 ）第十七条（十七）土地储备机构应当严格按照规定用途使用土地储备资金，不得挪用。土地储备机构所需的日常经费，纳入政府预算，与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。土地供应后，应及时结算土地收储成本。 |
| 17 | 第十七条 土地储备机构按规定编制土地储备资金收支项目预算，经同级自然资源主管部门审核，报同级财政部门审定后执行。年度终了，土地储备机构向同级财政部门报送土地储备资金收支项目决算，由同级财政部门审核。 | 依据：《国务院办公厅关于规范国有土地使用权 出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号 ）第五条 五、加强国有土地储备管理，建立土地储备资金财务会计核算制度。 《土地储备管理办法》（自然资规〔2025〕2号 ）第十八条（十八）土地储备机构按规定编制土地储备资金收支项目预算，经同级自然资源主管部门审核，报同级财政部门审定后执行。年度终了，土地储备机构向同级财政部门报送土地储备资金收支项目决算，由同级财政部门审核或者由同级财政部门指定具有良好信誉、执业质量高的会计师事务所等相关中介机构进行审核。 |
| 18 | 第十八条 用于土地储备的专项债券管理按照财政部、自然资源部等有关部门规定执行。 | 依据：《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》国办发〔2024〕52号第一条第一款 一、扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围（一）实行专项债券投向领域“负面清单”管理。将完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目纳入专项债券投向领域“负面清单”，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金（《地方政府专项债券禁止类项目清单》详见附件1）附件1注：允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备；允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房。具体操作要求按照相关部门规定执行。《土地储备管理办法》（自然资规〔2025〕2号 ）第二十条（二十）用于土地储备的专项债券管理按照财政部、自然资源部等有关部门规定执行。 |
| 19 | 第十九条 信息化管理。土地储备机构应按要求在全民所有土地资产管理信息系统中填报土地储备计划，项目主体（县、区人民政府）应按土地储备机构要求在全民所有土地资产管理信息系统中填报项目、地块以及专项债券等相关信息，并按相关法律法规和规范性文件开展工作。 市、县自然资源主管部门应对全民所有土地资产管理信息系统数据进行审核和监管，保证数据的真实性、完整性、准确性和时效性；建立随机抽查以及数据核查机制，对储备土地相关数据指标定期进行监测、分析及评价。 | 依据：《土地储备管理办法》（自然资规〔2025〕2号 ）第二十一条（二十一）信息化管理。自然资源部建立全民所有土地资产管理信息系统，对储备土地实行信息化管理，并纳入国土空间规划“一张图”监督实施。涉及使用专项债券的土地储备项目，自然资源部与财政部地方政府债务管理信息实施系统联通并共享项目信息，财政部向自然资源部提供使用专项债券的土地储备项目清单。土地储备机构应按要求在系统中填报土地储备计划、项目、地块以及专项债券等相关信息，并按相关法律法规和规范性文件开展工作，违反相关要求的，将被给予警示直至退出全国土地储备机构名录。 各级自然资源主管部门要加强对全民所有土地资产管理信息系统数据的审核和监管，保证数据的真实性、完整性、准确性和时效性；建立随机抽查以及数据核查机制，对储备土地相关数据指标定期进行监测、分析及评价。 |
| 20 | 第二十条 部门分工。市、县自然资源主管部门及财政部门应按照职责分工，互相配合，保证土地储备工作顺利开展。 市县自然资源主管部门制定相关管理办法，监管土地储备机构、业务运行、资产管理及资金使用，定期考核，加强对土地储备机构的管理与指导，审核调整土地储备计划及资金需求，对使用专项债券的土地储备项目确保融资收益平衡，指导督促有关方面及时上缴专项债券还本付息资金，并配合市县财政部门做好相关专项债券发行管理等相关工作。 同级财政部门负责审核土地储备资金收支预决算、国有土地收益基金计提及拨付情况、监督管理资金支付和收缴情况、土地收储成本结算情况及用于土地储备的专项债券发行和管理等工作。 | 依据：《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号 ）第六条 加强部门间协作与配合，建立土地出让收支信息共享制度《土地储备管理办法》（自然资规〔2025〕2号 ）第二十二条（二十二）部门分工监管。各级自然资源主管部门及财政部门应按照职责分工，互相配合，保证土地储备工作顺利开展。 市县级自然资源主管部门应制定相关管理办法，监管土地储备机构、业务运行、资产管理及资金使用，定期考核，加强对土地储备机构的管理与指导，审核调整土地储备计划及资金需求，对使用专项债券的土地储备项目确保融资收益平衡，指导督促有关方面及时上缴专项债券还本付息资金，并配合市县财政部门做好相关专项债券发行管理等相关工作。 省级自然资源主管部门负责制定本行政辖区内土地储备监管制度，对土地储备业务进行政策和业务指导，监管土地储备机构及本地区土地储备业务运行情况，审核土地储备机构名录、土地储备规模、资金及专项债券的需求，对使用专项债券的土地储备项目确保融资收益平衡，指导督促有关方面及时上缴专项债券还本付息资金，配合省级财政部门做好相关专项债券发行管理等相关工作。 财政部门负责审核土地储备资金收支预决算、国有土地收益基金计提及拨付情况、监督管理资金支付和收缴情况、土地收储成本结算情况及用于土地储备的专项债券发行和管理等工作。 |
| 21 | 第二十一条 市、县自然资源主管部门、财政部门按照职责分工，对储备土地、资产、资金、专项债券进行监督和指导。 | 依据：《土地储备管理办法》（自然资规〔2025〕2号 ）第二十三条（二十三）各级自然资源主管部门、财政部门、中国人民银行分支机构和国家金融监督管理总局派出机构应建立符合本地实际的联合监管机制。按照职责分工，对储备土地、资产、资金、专项债券进行监督和指导。 |
| 22 | 第二十二条 本办法自发布之日起实施。2007年4月30日发布实施的《抚顺市土地储备》（市政府令第128号）同时废止。 | |